Департамент банковского аудита о плате за негативное воздействие на окружающую среду

Законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Закона № 7-ФЗ, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 2 Закона № 7-ФЗ).

Одним из основных принципов охраны окружающей среды является осуществление хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, оказывающей воздействие на окружающую среду, на основе платности природопользования[1] и возмещения вреда окружающей среде (статья 3 Закона № 7-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Закона № 7-ФЗ негативное воздействие на окружающую среду является платным. Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются Законом № 7-ФЗ, иными федеральными законами. Видами негативного воздействия на окружающую среду являются (пункт 2 статьи 16 Закона № 7-ФЗ):

выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;

размещение отходов производства и потребления;

иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

 

Согласно пункту 3 статьи 51 Закона № 7-ФЗ отношения в области обращения с отходами производства и потребления, а также опасными отходами и радиоактивными отходами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации. Правовые основы обращения с отходами производства и потребления определены Законом № 89-ФЗ. Помимо Закона № 89-ФЗ правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами (пункт 1 статьи 2 Закона № 89-ФЗ). В целях применения указанных законодательных и нормативных правовых актов под обращением с отходами следует понимать деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов (статья 1 Закона № 89-ФЗ). При этом статьей 1 Закона № 89-ФЗ установлены толкования основных понятий, использованных законодателем в данном законе:

- отходы производства и потребления это остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства;

- обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов;

- размещение отходов - хранение и захоронение отходов;

- хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;

- захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;

- объект размещения отходов - специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое);

- накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

В силу пункта 1 статьи 12 Закона № 89-ФЗ создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Статья 9 Закона № 89-ФЗ устанавливает, что деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению отходов лицензируется  в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». В соответствии с пунктом 30 статьи 12 Закона № 99-ФЗ деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I – IV классов опасности подлежит лицензированию. Как следствие, размещать, то есть осуществлять хранение и захоронение, отходы I – IV классов опасности вправе только лица, обладающие специальной правоспособностью на основании лицензии, полученной в соответствии с законодательством (далее по тексту  - специализированные организации).

Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов (пункт 1 статьи 19 Закона № 89-ФЗ). В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Закона № 89-ФЗ плата за размещение отходов взимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.

 

В соответствии с полномочиями, определенными пунктом 3 статьи 16 Закона № 7-ФЗ, Правительством Российской Федерации установлены:

- порядок исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду (Постановление № 632);

- нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления (Постановление № 344).

Установленный Постановлением № 632 порядок исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее по тексту - Порядок) распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской организации, связанные с природопользованием и предусматривает взимание платы за следующие виды вредного воздействия на окружающую среду (пункт 1):

выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;

сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;

размещение отходов;

другие виды вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п.).

Одновременно, во исполнение пункта 6 Порядка, Минприроды РФ 26.01.1993г. утверждены Инструктивно - методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (далее по тексту – Инструктивно-методические указания), согласно пункту 1.4 которых плата за загрязнение взимается с природопользователей, осуществляющих следующие виды воздействия на окружающую природную среду:

- выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;

- сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, а также любое подземное размещение загрязняющих веществ;

- размещение отходов.

Таким образом, платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, размещать отходы и так далее.

 

Однако, ни из одного из поименованных выше законодательных и подзаконных актов  невозможно однозначно определить, что понимается под размещением отходов как объектом обложения платой за негативное воздействие на окружающую среду и, соответственно, и кто является плательщиком данного платежа - организация, в результате деятельности хозяйственной деятельности которой образуются такие отходы, либо непосредственно осуществляющая их размещение специализированная организация, действующая на основании соответствующей лицензии.

Вместе с тем, очевидно, что плата за размещение должна взиматься с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, установленные в Законе № 7-ФЗ. Лишь в таком случае, на наш взгляд, правомерно говорить о размещении отходов, в смысле, придаваемом этой деятельности нормами законодательства.

 

В Письме от 26.01.2012г. № 12-47/896 по вопросу платы за негативное воздействие на окружающую среду специалистами Минприроды РФ указано, в частности, о необходимости разделять содержание понятия:

1) «размещение отходов» как вид негативного воздействия на окружающую среду» (статьи 1, 16 Закона № 7-ФЗ);

2) «размещение (хранение и захоронение) отходов» как вид производственно-хозяйственной деятельности» (статья 1 Закона № 89-ФЗ).

В первом случае размещение отходов является следствием производственно-хозяйственной и иной деятельности, аналогичным выбросу и сбросу загрязняющих веществ, соответственно, в атмосферный воздух и водные объекты, и плата взимается на основании  статьи 16 Закона № 7-ФЗ как за вид негативного воздействия.

Во втором случае размещение отходов служит предметом такой деятельности, которая включает хранение и захоронение отходов и осуществление которой требует определенных эксплуатационных затрат, связанных с деятельностью по обращению с отходами. Указанные затраты выступают в форме оплаты услуг специализированных организаций, которые осуществляют деятельность по обращению с отходами, в том числе обеспечивают их хранение и захоронение в объектах размещения отходов.

Таким образом, с позиции представителей Минприроды РФ плательщиком платы  за размещение отходов являются организации, в результате хозяйственной деятельности которых образуются такие отходы.

На взгляд консультантов, подход Минприроды РФ к определению лица, обязанного уплачивать платежи за негативное воздействие в виде размещения отходов на окружающую среду, не в полной мере основан на положениях законодательных актов, регулирующих отношения в области обращения с отходами производства и потребления.

Как отмечено выше, Закон № 89-ФЗ определяет размещение отходов как их хранение и захоронение. В свою очередь хранением отходов признается их содержание в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования, а захоронением - изоляция не подлежащих дальнейшему использованию отходов в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду. Статьей 12 Закона № 89-ФЗ установлены особые требования к объектам размещения отходов[2]:

Из совокупности приведенных норм следует, что деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах. Соответственно, субъектом платы за негативное воздействие на окружающую среду в виде размещения отходов производства и потребления логично признавать специализированные организации, предметом деятельности которых является хранение и захоронение отходов.

Наш вывод об определении субъекта платы за размещение отходов согласуется с правовой позицией Президиума ВАС РФ, изложенной в Постановлениях от 17.03.2009г. № 14561/08 по делу №А32-330/2008-13/3-АЖ, от 20.07.2010г. № 4433/10 по делу № А12-16737/2009, от 12.07.2011г. № 1752/11 по делу № А41-21807/10, и сформированной  в соответствии с ней арбитражной практикой (например, Постановления ФАС Центрального округа от 03.02.2010г. по делу № А23-1764/09А-11-67, ФАС Восточно-Сибирского округа от 05.05.2010г.  по делу № А19-11853/09,  ФАС Поволжского округа от 31.07.2012г.  по делу № А12-14057/2011).

Одновременно нельзя не обратить внимание Банка на наличие судебных актов, решения в которых не согласуются с вышеизложенной правовой позицией Президиума ВАС РФ (например, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2012г. № 09АП-2855/2012 по делу № А40-132469/11-153-1224.

Кроме того, в Определении ВС РФ от 30.11.2010г. № 78-Впр10-33 отмечено, что наличие договора на оказание услуг по размещению отходов не освобождает субъекта хозяйственной деятельности, в результате которой образовались эти отходы, от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, за исключением случаев, когда в договоре предусмотрен переход права собственности на отходы к такой специализированной организации, или когда заключенный договор является договором о конечном размещении отходов.

 

Подход специалистов Минприроды РФ  по вопросу определения субъекта платы за негативное воздействие на окружающую среду в виде размещения отходов производства и потребления основании на презумпции признания права собственности на отходы за собственником сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались, закрепленной в статьей 4 Закона № 89-ФЗ[3]. 

Так, в Письме от 23.12.2005г. № СС-47/145 специалистами природоохранного ведомства было высказано мнение о том, что для определения плательщика является приоритетным вопрос определения лица, осуществляющего размещение отходов. В качестве данного лица может выступать собственник отходов или лицо, осуществляющее размещение по поручению собственника. В том же Письме пояснено, что «В случае, если размещение отходов производства и потребления осуществляется от лица собственника данных отходов, все права и обязанности возникают у принципала (доверителя).

Если размещение отходов производства и потребления осуществляется от лица комиссионера, приобретает права и становится обязанным комиссионер, хотя бы комитент и был назван в сделке или вступил с третьим лицом в непосредственные отношения по исполнению сделки. В данном случае комиссионер является плательщиком и должен платить плату за весь объем размещаемых отходов».

Письмо от 28.10.2008г. № 14-07/6011 содержит однозначное утверждение о том, что лицом, размещающим отходы, является их собственник или лицо, осуществляющее их хранение и (или) захоронение в соответствии с договором о конечном размещении, заключенным с собственником отходов (договор, в соответствии с которым контрагент принимает на себя все обязанности по размещению отходов, расчету платы и ее внесению). При этом, обращено внимание, что на практике юридические лица и индивидуальные предприниматели, как правило, заключают договоры на вывоз отходов со специализированными организациями. «Между тем наличие такого договора не освобождает от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, за исключением случая, когда в договоре предусмотрен переход права собственности на отходы к такой специализированной организации, а также случая, когда заключенный договор является договором о конечном размещении отходов».

В Письме от 02.08.2007г. № 04-18/1038 указано следующее:

1) применительно  к аренде помещения отходы образуются в результате хозяйственной деятельности арендатора, а не в результате сдачи в аренду офисных помещений арендодателем. В связи с этим изначально собственником отходов будет являться именно арендатор;

2) следуя норме пункта 2 статьи 4 Закона № 89-ФЗ стороны договора аренды вправе предусмотреть в таком договоре переход права собственности на образованные арендатором отходы к арендодателю;

3) при аренде помещений можно руководствоваться пунктом 4 статьи 4 Закона № 89-ФЗ, в соответствии с которым отходы, брошенные собственником или иным образом оставленные им с целью отказаться от права собственности на них, становятся собственностью лица, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся такие брошенные отходы.  Отходы, оставленные арендатором в контейнере для сбора отходов арендодателя, могут стать собственностью последнего;

5) «В целях однозначного решения вопроса об определении собственника отходов Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору рекомендует отражать условия о переходе права собственности на отходы в договорах аренды помещения».

Как следует из текста вопроса, подразделения Банка осуществляют деятельность в арендованных помещениях, договорами об аренде которых обязанность по уборке и вывозу мусора возложена на арендодателя. Из данной информации мы можем предположить, что арендодателем принято обязательство организовать уборку и транспортировку отходов, образующихся в результате хозяйственной деятельности подразделений Банка, с целью передачи их для размещения. С позиции положений статьи 4 Закона № 89-ФЗ, по нашему мнению, правомерен вывод, что договорами аренды, по существу, закреплено условие о передаче права собственности на отходы, образующиеся в результате хозяйственной деятельности подразделений Банка, в собственность арендодателя.

Вместе с тем, вне зависимости от того, на каком основании арендодатель осуществляет уборку и транспортировку, размещение отходов в толковании, придаваемом Законом № 89-ФЗ, по мнению консультантов, Банк не осуществляет. Как следствие, Банк не обязан осуществлять плату за негативное воздействие на окружающую среду в виде размещения отходов.

Одновременно, мы не можем исключить вероятности, что при проведении контрольных мероприятий специалисты природоохранного ведомства будут придерживаться подхода, к определению субъекта платежа за негативное воздействие на окружающую среду в виде размещения отходов производства и потребления, основанного на презумпции права собственности на отходы за лицом, хозяйственная деятельность которого является источником образования таких отходов. Кроме того, нельзя исключить, что принятие арендодателем на себя обязанности по уборке и вывозу мусора, не будет расценено проверяющими в качестве передачи Банком собственности на отходы к арендатору.

В связи с этим, Банк может быть квалифицирован природоохранным ведомством как лицо, размещающее отходы и обязанное вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду в виде размещения отходов.

 

В сложившихся обстоятельствах, Банку следует принять самостоятельное решение о приемлемом для него подходе к определению субъекта платы за негативное воздействие на окружающую среду в виде размещения отходов производства и потребления (в соответствии с правовой позицией Президиума ВАС РФ или применяемым Минприроды РФ), учитывая при этом, что неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами должностными лицами влечет за собой дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 28 Закона № 89-ФЗ).

 

Правовые основы охраны атмосферного воздуха установлены Законом № 96-ФЗ, согласно статье 1 которого «загрязнение атмосферного воздуха - поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха».

В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Закона  № 96-ФЗ транспортные средства и иные передвижные средства, выбросы которых оказывают вредное воздействие на атмосферный воздух, подлежат регулярной проверке на соответствие таких выбросов техническим нормативам выбросов в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В силу пункта 2 статьи 30 Закона № 96-ФЗ юридические лица при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок должны обеспечивать для таких средств и установок непревышение установленных технических нормативов выбросов.

В соответствии с пунктом 1 Порядка плата за загрязнение в виде выброса в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников взимается с природопользователей, осуществляющих такой вид воздействия.

Проанализировав вышеизложенные нормы природоохранного законодательства консультанты пришли к выводу, что субъектом платы за негативное воздействие на окружающую среду в виде выброса в атмосферу загрязняющих веществ от передвижных транспортных средств, к числу которых относятся транспортные средства, возлагается на лицо, фактически эксплуатирующее транспортное средство. Наш вывод подтверждается разъяснениями специалистов Минприроды РФ, изложенными в Письмах от 15.05.2008г. №  04-09/712, от 05.10.2010г. № СМ-06-01-31/7167.

 

По договору аренды (фрахтования на время) транспортного средства с экипажем арендодатель предоставляет арендатору транспортное средство за плату во временное владение и пользование и оказывает своими силами услуги по управлению им и по его технической эксплуатации (пункт 1 статьи 632 ГК РФ).

По договору аренды транспортного средства без экипажа арендодатель предоставляет арендатору транспортное средство за плату во временное владение и пользование без оказания услуг по управлению им и его технической эксплуатации (пункт 1 статьи 642 ГК РФ). Статьей 645 ГК РФ установлено, что арендатор своими силами осуществляет управление арендованным транспортным средством и его эксплуатацию, как коммерческую, так и техническую.

Таким  образом, вне зависимости от того, на каких условиях Банком заключен договор аренды транспортного средства (с экипажем или без экипажа), лицом, фактически эксплуатирующим транспортное средство в своей хозяйственной деятельности, и осуществляющим негативное воздействие на окружающую среду в виде выброса в атмосферу загрязняющих веществ о передвижного транспортного средства, по нашему мнению, является Банк.

1.            ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации (ч.I) от 30.11.1994г. № 51-ФЗ,  (ч.II) от 26.01.1996г. № 14-ФЗ, (ч. III) от 26.11.2001г. № 146-ФЗ, (ч. IV) от 18.12.2006г. № 230-ФЗ;

2.            Закон № 7-ФЗ – Федеральный закон Российской Федерации от 10.01.2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

3.            Закон № 89-ФЗ – Федеральный закон Российской Федерации от 24.06.1998г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;

4.            Закон № 96-ФЗ - Федеральный закон Российской Федерации от 04.05.1999г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»;

5.            Закон № 99-ФЗ - Федеральный закон Российской Федерации от 04.05.2011г. № 99-Ф «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

6.            Порядок - Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.1992г. № 632;

7.            Постановление № 344 – Постановление Правительства Российской Федерации от 12.06.2003г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления»;

8.            Инструктивно-методические указания - «Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды», утвержденные Минприроды Российской Федерации 26.01.1993г.