Департамент банковского аудита об исполнении требований пункта 1.2 статьи 6 Федерального закона Российской Федерации от 07.08.2001г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»
Ответы на самые интересные вопросы на нашем телеграм-канале knk_banki
В соответствии с внесенными дополнениями/изменениями пункта 1.2 статьи 6 Федерального закона № 115-ФЗ (введенные Федеральным законом от 05 мая 2014 № 110-ФЗ) обязательному контролю подлежит следующая операция:
«Операция по получению некоммерческой организацией (далее – НКО) денежных средств и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее – нерезидент), а равно по расходованию денежных средств и (или) иного имущества указанной организацией подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую совершается данная операция, равна или превышает 100 000 рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 100 000 рублей, или превышает ее».
Какая операция из нижеперечисленных по расходованию денежных средств подлежит обязательному контролю?
Варианты:
1) Любая операция НКО свыше 100 000 рублей;
2) Операция свыше 100 000 рублей направляемая НКО в пользу нерезидента;
3) Операция свыше 100 000 рублей, полученная ранее от нерезидента.
Мнение консультантов.
В связи с изменениями, внесенными Законом № 110-ФЗ[1] в положения пункта 1.2 статьи 6 Закона № 115-ФЗ, начиная с 16.05.2014г. «Операция по получению некоммерческой организацией денежных средств и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, а равно по расходованию денежных средств и (или) иного имущества указанной организацией подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую совершается данная операция, равна или превышает 100 000 рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 100 000 рублей, или превышает ее».
Таким образом, с указанной выше даты законодателем расширен перечень подлежащих обязательному контролю в соответствии с требованиями Закона № 115-ФЗ операций некоммерческих организаций (далее по тексту - НКО), и в него включены операции по расходованию денежных средств и (или) иного имущества НКО (далее по тексту – расходные операции НКО) в случае, если сумма такой операции равна или превышает 100 000 рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 100 000 рублей, или превышает ее.
Вступившая в силу с 16.05.2014г. формулировка пункта 1.2 статьи 6 Закона № 115-ФЗ в части определения расходных операций НКО является неоднозначной. В сложившихся обстоятельствах Банк обратился к консультантам с просьбой высказать мнение, какое из предложенных им определений расходных операций НКО заложено в пункте 1.2 статьи 6 Закона № 115-ФЗ:
«1) Любая операция НКО свыше 100 000 рублей;
2) Операция свыше 100 000 рублей направляемая НКО в пользу нерезидента;
3) Операция свыше 100 000 рублей, полученная ранее от нерезидента».
В первую очередь, считаем необходимым обратить внимание Банка, что все предложенные варианты трактовки не соответствуют требованиям пункта 1.2 статьи 6 Закона № 115-ФЗ в части нижнего стоимостного порога операций, который согласно рассматриваемой норме включает сделки в сумме 100 000 рублей и превышающие эту сумму.
Вывод о том, что обязательному контролю в силу пункта 1.2 статьи 6 Закона № 115-ФЗ подлежат только расходные операции с иностранными контрагентами, перечень которых приведен в этой норме в качестве «иностранных источников» поступления средств на счет НКО (вариант № 2), на наш взгляд, можно было бы считать справедливым (обоснованным), если бы после оборота «а равно», прямо или посредством ссылки законодатель ограничил бы направление расходования средств или имущества НКО операциями с иностранными контрагентами.
Кроме того, мы считаем, что понимание под расходными операциями НКО только операций по расходованию денежных средств или иного имущества в отношениях с иностранными контрагентами, не в полной мере обеспечивает достижение целей законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма[2].
Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации НКО как юридических лиц, формирования и использования имущества НКО, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления НКО и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления определены Законом № 7-ФЗ, согласно пункту 1 статьи 2 которого НКО - организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.
Иностранная некоммерческая неправительственная организация[3] (далее по тексту - иностранная НКО) осуществляет свою деятельность на территории Российской Федерации через свои структурные подразделения - отделения, филиалы и представительства, которые приобретают правоспособность на территории Российской Федерации со дня внесения в реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций сведений о соответствующем структурном подразделении в порядке, предусмотренном статьей 13.2 настоящего Федерального закона (пункт 5 статьи 2 Закона № 7-ФЗ).
НКО, выполняющая функции иностранного агента - это российская НКО, которая:
1) получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (далее по тексту - иностранные источники),
и
2) участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности[4], осуществляемой на территории Российской Федерации. При этом НКО признается участвующей в политической деятельности, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.
НКО, намеревающаяся после государственной регистрации осуществлять свою деятельность в качестве НКО, выполняющей функции иностранного агента, обязана до начала осуществления такой деятельности подать в уполномоченный орган заявление о включении ее в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 Закона № 7-ФЗ реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента.
В силу пункта 3 статьи 32 Закона № 7-ФЗ НКО, за исключением указанных в пункте 3.1[5] настоящей статьи, обязаны представлять в уполномоченный орган документы, содержащие, в частности, отчет о деятельности НКО, документы о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, в том числе полученных от иностранных источников, а некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, также аудиторское заключение. При этом в документах, представляемых НКО, выполняющими функции иностранного агента, должны содержаться сведения о целях расходования денежных средств и использования иного имущества. «Законодательством Российской Федерации могут устанавливаться ограничения на осуществление некоммерческими организациями пожертвований политическим партиям, их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума».
На основании пункта 1 статьи 32 Закона № 7-ФЗ НКО обязаны представлять информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, учредителям и иным лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации и учредительными документами НКО. При этом, НКО, получившие денежные средства и иное имущество от иностранных источников, ведут раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках поступлений от иностранных источников, и доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках иных поступлений.
Согласно пункту 4.1 статьи 32 Закона № 7-ФЗ контроль за соблюдением НКО требований законодательства Российской Федерации и целей, предусмотренных их учредительными документами, осуществляется при проведении федерального государственного надзора за деятельностью НКО[6], за исключением бюджетных и казенных учреждений, и ведомственного контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений. Федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций осуществляется уполномоченным органом согласно его компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 4.2 статьи 32 Закона № 7-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки НКО является поступление в уполномоченный орган или его территориальный орган информации от государственных органов, органов местного самоуправления о нарушении НКО законодательства Российской Федерации в сфере ее деятельности и (или) о наличии в ее деятельности признаков экстремизма.
На основании пункта 13 статьи 32 Закона № 7-ФЗ в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства уполномоченный орган вправе вынести структурному подразделению иностранной НКО в письменной форме мотивированное решение о запрете направления денежных средств и иного имущества определенным получателям указанных средств и иного имущества.
Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее по тексту - Росфинмониторинг[7]), анализирует информацию об операциях НКО, полученную им на основании Закона № 115-ФЗ, и при наличии оснований, свидетельствующих о неполноте и (или) недостоверности указанной информации либо о том, что НКО не исполняет или не в полной мере исполняет требования законодательства Российской Федерации, сообщает об этом органу, принявшему решение о государственной регистрации данной НКО[8], по запросу указанного органа или по собственной инициативе (пункт 14.1 статьи 32 Закона № 7-ФЗ).
Таким образом, учитывая цель и предмет регулирования Закона № 115-ФЗ и приведенные выше нормы Закона № 7-ФЗ, под расходными операциями НКО, подлежащими обязательному контролю в соответствии с требованиями пункта 1.2 статьи 6 Закона № 115-ФЗ, начиная с 16.05.2014г. буквально следует понимать любые расходные операции НКО, сумма которых равна или превышает 100 000 рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 100 000 рублей, или превышает ее.
В понимании консультантов, использованный законодателем в рассматриваемой норме Закона № 115-ФЗ оборот «а равно», буквально следует расценивать как отнесение к числу операций, подлежащих обязательному контролю, в равной степени операций по получению НКО денежных средств и (или) иного имущества от иностранных источников и по расходованию денежных средств и (или) иного имущества, вне зависимости от источников их образования.
Вместе с тем, необходимо отметить, что норма пункта 1.2 статьи 6 Закона № 115-ФЗ в редакции, действовавшей до 16.05.2014г., была введена на основании статьи 4 Закона № 121-ФЗ, в пояснительной записке в законопроекту которого (далее по тексту - Законопроект № 102766-6) указано, что «Настоящий проект Федерального закона (далее - проект) подготовлен с целью обеспечения открытости и публичности в деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, и направлен на организацию должного общественного контроля за работой некоммерческих организаций, осуществляющих политическую деятельность на территории Российской Федерации и финансируемых из иностранных источников.
…..
Концепция проекта призвана обеспечить российское общество должными элементами контроля за деятельностью некоммерческих организаций, финансируемых из иностранных источников и преследующих при этом политические цели, в том числе в интересах своих финансовых доноров».
В литере «а» пункта 1 статьи 3 проекта Федерального закона № 428896-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[9] (далее по тексту - Законопроект № 428896-6) по состоянию на 15.01.2014г., которая была внесена в ГД ФС РФ, был приведен следующий текст предлагаемой редакции пункта 1.2 статьи 6 Закона № 115-ФЗ:
«Операция по получению некоммерческой организацией денежных средств и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, а равно по расходованию указанных денежных средств и (или) имущества, подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую совершается данная операция, равна или превышает 100 000 рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 100 000 рублей, или превышает ее».
В таком же изложении предлагаемая редакция пункта 1.2 статьи 6 Закона № 115-ФЗ была утверждена в первом чтении Постановлением ГД ФС РФ от 28.02.2014г № 3883-6-ГД (литера «а» пункта 1 статьи 3 Законопроекта).
Однако, в пункте 2 статьи 1 Законопроекта № 428896-6, в редакции, утвержденной ГД ФС РФ во втором чтении (Постановление № 4169-6 ГД), текст пункта 1.2 статьи 6 Закона № 115-ФЗ изложен следующим образом:
«Операция по получению некоммерческой организацией денежных средств и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, а равно по расходованию денежных средств и (или) иного имущества указанной организацией подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую совершается данная операция, равна или превышает 100 000 рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 100 000 рублей, или превышает ее».
Таким образом, определение «указанный» в окончательной, утвержденной ГД СФ РФ, редакции Законопроекта № 428896-6 с точки зрения построения (конструкции) формулировки относится уже не к денежным средствам и (или) иному имуществу, а непосредственно к НКО. «Перестановка» определения «указанный» привела к кардинальному изменению существа требований, устанавливаемых нормой пункта 1.2 статьи 6 Закона № 115-ФЗ.
Именно с такой формулировкой Законопроект № 428896-6 принят 29.04.2014г. ГД ФС РФ (Постановление № 4192-ГД), одобрен 29.04.2014г. СФ ФС РФ (Постановление № 143-СФ) и подписан Президентом РФ (Закон № 110-ФЗ).
Является ли изменение места расположения определения «указанный» в текстах рассмотренных редакций Законопроекта № 428896-6 и Закона № 110-ФЗ намеренным действием или технической ошибкой, однозначно сказать сложно.
Вместе с тем, принимая во внимание изначальную мотивацию (цель) введения в нормы статьи 6 Закона № 115-ФЗ пункта 1.2, можно предположить, что в данном случае имела место техническая ошибка, и законодатель намеревался включить в перечень операций, подлежащих обязательному контролю в соответствии с Законом № 115-ФЗ, операции НКО на сумму 100 000 рублей и свыше по расходованию денежных средств и (или) имущества, полученных от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства (вариант № 3 толкования, предложенный Банком). В случае, если наше предположение верно, представляется, что техническая неточность в формулировках нормы пункта 1.2 статьи 6 Закона № 115-ФЗ в ближайшем будущем будет устранена законодателем.
На текущий момент во избежание негативных последствий, в частности, привлечения Банка к ответственности за неисполнение требований статьи 6 Закона № 115-ФЗ в текущей редакции, рекомендуем Банку в качестве расходных операций НКО, подлежащих обязательному контролю на основании пункта 1.2 статьи 6 данного Федерального закона, признавать любые расходные операции НКО в сумме 100 000 рублей и свыше.
Одновременно, на наш взгляд, Банку целесообразно получить разъяснение уполномоченного органа или регулятора о порядке применения пункта 1.2 статьи 6 Закона № 115-ФЗ с учетом «трансформации» формулировки данной нормы, произошедшей в течение периода обсуждения и рассмотрения Законопроекта № 428896-6.
Документы и литература.
1) ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации (ч.I) от 30.11.1994г. № 51-ФЗ, (ч.II) от 26.01.1996г. № 14-ФЗ, (ч. III) от 26.11.2001г. № 146-ФЗ, (ч. IV) от 18.12.2006г. № 230-ФЗ;
2) Закон № 7-ФЗ – Федеральный закон Российской Федерации от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
3) Закон № 115-ФЗ - Федеральный закон Российской Федерации от 07.08.2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;
4) Закон № 121-ФЗ – Федеральный закон Российской Федерации от 20.07.2012г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»;
5) Закон № 110-ФЗ - Федеральный закон Российской Федерации от 05.05.2014г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
6) Положение о министерстве юстиции Российской Федерации – Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»;
7) Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу – Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденное Указом Президента РФ от 13.06.2012г. № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу»;
8) Положение о федеральном государственном надзоре за деятельностью НКО – Положение о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11.07.2012г. № 705;
9) Законопроект № 102766-6 - Проект Федерального закона № 102766-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»;
10) Законопроект № 428896-6 – Проект Федерального законна № 428896-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
[1] На основании пункта 2 статьи 1 и пункта 1 статьи 5 Закона № 110-ФЗ с 16.05.2014г. пункт 1.2 Закона № 115-ФЗ действует в новой редакции.
[2] Закон № 115-ФЗ направлен на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (статья 1 Закона № 115-ФЗ).
Закон № 115-ФЗ регулирует отношения граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, а также государственных органов, осуществляющих контроль на территории Российской Федерации за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, в целях предупреждения, выявления и пресечения деяний, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма. Об этом сказано в статье 2 Закона № 115-ФЗ.
[3] «Под иностранной некоммерческой неправительственной организацией в настоящем Федеральном законе понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы» (пункт 4 статьи 2 Закона № 7-ФЗ).
[4] К политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества.
[5] «Некоммерческие организации, учредителями (участниками, членами) которых не являются иностранные граждане и (или) организации либо лица без гражданства, а также не имевшие в течение года поступлений имущества и денежных средств от иностранных источников, в случае, если поступления имущества и денежных средств таких некоммерческих организаций в течение года составили до трех миллионов рублей, представляют в уполномоченный орган или его территориальный орган заявление, подтверждающее их соответствие настоящему пункту, и информацию в произвольной форме о продолжении своей деятельности в сроки, которые определяются уполномоченным органом» (пункт 3.1 статьи 32 Закона № 7-ФЗ).
[6] Государственным органом надзора за деятельностью НКО является Министерство юстиции Российской Федерации (пункт 3 Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью НКО).
[7] Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности других федеральных органов исполнительной власти, а также функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, финансирования терроризма и распространения оружия массового уничтожения, по выработке мер противодействия этим угрозам, является Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) (пункт 1 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу).
[8] На основании пункта 30.7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации государственным органом, уполномоченным принимать решения о регистрации НКО, является Министерство юстиции Российской Федерации.
[9] Паспорт проекта Федерального закона № 428896-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"» (в части ужесточения требований к переводу электронных денежных средств) (внесен депутатами Государственной Думы ФС РФ И.А. Яровой, О.И. Денисенко, И.В. Лебедевым, Л.Л. Левиным, А.К. Луговым, Ш.Ю. Саралиевым, Н.А. Шайденко, М.С. Селимхановым, А.Г. Сидякиным, М.Х. Вахаевым, А.С. Делимхановым, С.В. Марининым) (подписан Президентом РФ).
Ответы на самые интересные вопросы на нашем телеграм-канале knk_banki
Назад в раздел